政府采購之種種認識誤區辨析
瀏覽： 發布日期：2018-03-31
政府采購以其公開、透明被譽為陽光工程。但實際工作中存在著種種認識上的誤區有必要予以澄清，以推動政府采購工作的順利進行。政府采購不等于招投標、不等于政府購買行為、不等于監督采購、不等于某政府的采購，也不完全等于集中采購，集中采購未必產生集中腐敗。
誤區之一 ：政府采購等于招投標
招標是一種按規定程序購買商品、服務或工程的交易方式;政府采購制度是一種規范政府采購行為并對采購過程進行管理的一種控制系統。招投標以其公開、透明而成為政府采購五種方式中最主要的采購方式，以致于人們在觀念上把招標與政府采購混為一談。但是，招標與政府采購制度仍有很大區別。
首先，政府采購制度所規范的是政府部門用于自身消費的采購和政府投資于公用設施、公共事業的采購。在西方國家，以上部分被劃為公共市場的范圍，主要受國家公法或行政法的約束。招標在任何國家都不對適用對象和適用范圍進行特別限定，無論是政府還是民間，無論是國有還是私營，任何企業、組織或機構，只要認為必要并可行，都可以運用這種方式。
其次，政府采購制度的運行過程與招標不同。招標程序的起點是發出招標公告，通過投標、評標和中標幾個階段，授予合同標志著招標過程的結束。而政府采購制度從管理采購計劃開始，通過采購預算(計劃)的編制審批，合同條件的審查，采購方式的確定和采購程序的操作，合同的簽署和履行，最終以采購結果的驗收和統計評估而標志采購工作的結束。因此，政府采購制度所涉及的范圍更廣、管理的環節更多，對政府采購管理部門的要求也就更高。
再者，政府采購要承擔更多的實現社會政策目標的責任。如，保護環境、維護經濟秩序、保護民族工業、穩定物價、促進國際貿易等重大政策目標。招投標制雖然也有如促進公平競爭、維護經濟秩序等作用，但作用有限。
最后，政府采購合同雖然要遵守民事合同，但同時也具有區別于民事合同的公法性質。出于公共利益的考慮，政府機關在政府采購活動中，享有一定限度的行政特權，如合同履行的監督控制權，單方面決定取消招標或解除合同等。通過招標簽訂的其他非政府采購合同，只適用于民事合同法，不具有公法的性質。
因此，政府采購不等于招投標，不能以已經實行了招投標為借口，規避政府采購。
誤區之二：政府采購等于政府購買行為
政府采購是市場經濟條件下，政府將其自身消費和公共服務、公共設施的采購權賦予某一 特定部門(從國際慣例看一般為財政部門)，按規定程序和方式進行的以招標為主的專家型采購;政府購買是計劃經濟條件下，政府將上述采購權賦予各預算單位，由其內設機構或指定人員直接進入市場一手交錢一手交貨、以個人經驗為主的事務型采購。二者的主要區別在于：
一是采購管理的主體不同。前者的采購主體是政府，后者是政府部門即各采購單位。政府主體與政府部門主體是不同的，政府部門作為政府某方面的工作機構，只有得到政府的授權才能對外行使職權。當政府將公共采購的管理權授予某部門時，它才能成為采購管理的主體。
二是采購管理方式不同。前者有統一的采購計劃(預算)，并通過集中采購，充分發揮規模效應和專家直接參與的科學性;后者不可能有統一的采購計劃，因而，不能發揮規模效應，也無專家參與機制。
三是采購資金的支付方式不同。前者由使用單位出具驗收報告，采購管理部門對采購資料進行審核后，國庫將采購款直接支付給供應商，建立了采購、審查、付款、驗收相分離的制衡機制;后者上述采購環節均由一個部門或一個人完成，既沒有統一管理的制度，也缺乏相互制約的機制，極易挪用或浪費財政資金。
因此，政府采購不等于政府購買，也不等同于一般意義上的商品采購。
誤區之三：政府采購等于監督采購
根據財政部有關規定，政府采購管理機構與執行機構應當分設，即財政部門內設政府采購管理辦公室，下設政府采購中心。采購辦負責制定政策、規則和采購管理，包括對分散采購項目的管理;采購中心負責集中采購項目的執行。這一機構性質和職能的定位，應該說已十分明確。
如果將集中采購變成監督采購，由各預算單位自行操作，政府采購管理部門或采購中心進行監督，其結果，一是勢必造成已列入采購目錄的集中采購項目，變相地變成了分散采購，按分散采購的方式在進行集中采購項目的管理;二是使政府集中采購目錄的頒布失去意義;三是造成集中采購機構(采購中心)的性質錯位，集中采購的職能作用不能發揮;四是監督職能交叉，財政內部各業務科室和財政監督辦，都有相應的監督職能，采購過程中，紀委監察部門還要參與監督，單純是為了監督操作，完全沒有必要成立一個專門的機構來對這一單項工作進行監督，況且由于采購中心本身不具備監督職能，其監督的力度可想而知。
因此，政府采購不等于監督采購，政府采購是一個系統工程，從機構設置、制度建設、操作規程、管理要求等方面，都有自身的完整性、系統性和科學性，不是賦予某部門監督職能就能替代的。
誤區之四：集中采購產生集中腐敗
政府采購是否會產生集中腐敗是各級領導和社會各界都異常關注的一個問題，腐敗的產生原因很多，但歸根到底，不外乎主觀因素和客觀條件兩個方面，雖有主觀動因，但不具備相應的客觀條件，腐敗是難以產生的。集中采購有無產生腐敗的條件呢?
從體制上看，政府采購是一種多個利益主體共同參與的相互監督、相互制約的管理體制，具備完善的相互制衡機制。采購、驗收、付款三個環節相互分離，財政、政府采購中心和采購單位相互制約，即財政部門負責采購計劃審批，但不直接參與具體采購事務;政府采購中心負責組織招標等采購工作，但無權支付貨款;采購單位不直接采購，但有最后驗收簽單權，財政部門只能憑采購單位的簽單才能支付貨款，這樣就使購買、驗貨、付款三權分離，形成相互制約機制。資金管理部門(財政)、集中采購機關(中心)、供應商、使用單位等利益主體從自身利益出發，必然相互監督。招標不公平，供應商可以投訴和舉報;沒按程序采購，財政部門可以拒付采購款并查處;質量不符合要求，使用單位可以不予驗收。同時，采購過程還要接受紀委監察及新聞媒體的監督。
從制度上看，去年財政部頒布了政府采購的各種管理辦法，涵蓋了政府采購的各個方面，非常具體、嚴密和全面，如《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監督暫行辦法》、《政府采購運行規程暫行規定》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》、《政府采購品目分類表》以及加強地方政府采購管理工作和政府采購統計報表編報工作的通知等。這些辦法和制度的頒布，從制度和程序上保證了政府采購的規范運作。
從公開程度看，集中采購以招標為主，招標競爭的核心是價格競爭，而價格競爭的充分性又與采購信息的公開程度密切相關。根據財政部《政府采購信息公告管理辦法》及省采購辦的規定，政府采購法律法規、資格預審、招標中標、投訴處理、變更事項等都要通過《中國財經報》等報刊雜志和中國政府采購網站以及當地電臺電視臺等多種渠道發布，從而最大限度地保證采購信息的公開性和采購過程的透明度。
從操作手續看，采購過程都有詳細的程序規定，每個重要工作環節如招標方案審定、開標評標、合同簽訂、項目驗收等都有使用單位的直接參與，并且每個環節都有記錄和經辦人員、參加人員的簽名，采購項目完成后從報告批件、信息發布到最后驗收付款等均有完整的采購業務檔案備查，采購的過程及采購工作軌跡一目了然。既增加了參與采購的各單位經辦人員的責任感，又為防腐筑起了一道堅固的堤壩。
誤區之五：政府采購等于“某政府”采購
政府采購是政府的事，這里的政府是一個廣義的概念。
將政府采購中的“政府”一詞理解為狹義的“某(省、縣、鄉)政府”，并將“政府”與“采購”割裂開來，片面地認為，政府采購不是財政部門的工作，是“某政府”的事情，采購機構應由“某政府”管理，甚至認為，采購機構中的人員，也應由“某政府”抽調。
這些誤區，都是對政府采購的一種僅從字面上的想當然的誤解。“政府采購”是一個完整的不可割的詞組，是一個具有特定內涵的概念。政府采購制度也具有自身完整的制度體系。
從財政部機構改革“三定”方案中可以看出，政府采購管理是財政部門的重要職能，實行政府采購是財政支出管理方式的重大變革，財政部門不能推諉和回避政府采購工作中的矛盾和問題，而應將這項工作理直氣壯地抓緊、抓好、抓出成效。
誤區之六：政府采購等于集中采購
集中采購是政府采購的重要組成部分，但不能等同于政府采購，政府采購包括集中采購和分散采購，二者均屬政府采購的管理范圍，只是管理的方式不同。政府采購管理部門在預算管理部門編制的部門預算的基礎上，分品目和單位編制匯總政府采購預算，并將其中易于集中采購的部分(一般以目錄形式列舉)，交集中采購機關執行或委托招標中介機構招標;其他部分批復給各分散采購機關(預算單位)按統一的政府采購程序或方式自行分散采購，無論是集中采購還是分散采購，采購機關(集中采購機關和分散采購機關)均要向政府采購管理部門報送采購的有關材料，經備案審查后，由政府采購管理部門通知國庫直接向供應商支付款項。上述過程可概括為，“統編預算，分類執行，統一管理，集中支付”。
因此，將政府采購僅僅理解為集中采購是不全面的;財政部門只偏重于集中采購項目的管理，而忽略了大批量的分散采購項目的管理，也是片面的。