財政部有關負責人就制定《政府采購框架 協議采購方式管理暫行辦法》答記者問
瀏覽： 發布日期：2022-11-11
近日,財政部公布《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》(財政部令第110號,以下簡稱《辦法》),自2022年3月1日起施行。日前,財政部有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問。問:請介紹一下財政部制定《辦法》的背景情況。
答:中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出,規范小額零星采購活動,提升小額零星采購的便利性。為貫徹落實《改革方案》要求,促進小額零星采購效率和規范的有機統一,財政部研究制定了《辦法》。
長期以來,在政府采購實踐中存在大量單次采購金額小、不同采購主體需要多次重復采購的需求,例如,采購計算機軟件、汽車維修和加油等。這類采購不同于單一項目采購,難以適用現行政府采購法規定的公開招標、邀請招標、競爭性談判(磋商)、詢價和單一來源等采購方式,目前一般通過集中采購機構的協議供貨和定點采購來實施。這種做法為小額零星采購活動提供了便利,但也因缺乏專門的制度規范,暴露出一些問題,社會多有反映。比如,有的以資格入圍方式選定供應商,造成市場分割,影響公平競爭;有的搞政府采購專供產品,采購價格遠超市場價;還有的在設備采購中以本機低價入圍,后續耗材價格卻遠超市場價格。因此,《辦法》借鑒國際經驗,明確了框架協議采購方式的管理制度,以期從根本上系統性解決相關問題,構筑長效機制。考慮到在實踐中小額零星采購遇到的問題可能比較多,框架協議采購又是一種全新的政府采購方式,為穩步推進相關工作,我們將《辦法》定為暫行辦法,經過一段時間的實踐后再作進一步完善。
問:什么是框架協議采購方式?哪些情形可以采用框架協議采購方式?
答:框架協議采購方式與其他采購方式相比,主要有以下特點:一是適用范圍不同。框架協議采購適用于多頻次、小額度采購,不適用于單一項目采購。二是程序不同。框架協議采購具有明顯的兩階段特征,第一階段由集中采購機構或者主管預算單位通過公開征集程序,確定入圍供應商并訂立框架協議;第二階段由采購人或者服務對象按照框架協議約定規則,在入圍供應商范圍內確定成交供應商并訂立采購合同。三是供應商范圍不同。采用其他采購方式的,一個采購包只能確定一名中標(成交)供應商,而框架協議采購可以產生一名或多名入圍供應商。
《辦法》規定框架協議采購的適用范圍具體包括:一是集中采購目錄以內品目,以及與之配套的必要耗材、配件等,采購人需要多頻次采購,單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。既包括集中采購機構采購項目中的小額零星采購,也包括納入部門集中采購范圍的本部門、本系統有特殊要求的小額零星采購。比如,中央預算單位單筆采購金額小于100萬元的計算機、復印機、掃描儀等。二是集中采購目錄以外、采購限額標準以上,本部門、本系統所需的法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務,采購人需要多頻次采購,單筆采購金額沒有達到政府采購限額標準的。從前期財政部清理違規設置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看,采購人在法律、評估、會計、審計等鑒證咨詢服務領域訂立框架協議的需求比較突出,因此專門將這類服務中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外、采購限額標準以上,為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目,為了方便服務對象選擇,需要確定多家供應商的。例如,實踐中的憑單制政府購買服務。《辦法》同時還規定了兜底條款,今后隨著實踐的發展,財政部還可以規定其他適用框架協議采購方式的情形。
執行中需要注意的:一是框架協議采購方式不能濫用,以免妨礙市場秩序,沖擊項目采購。對前述第一種適用情形,按規定要實施批量集中采購的,不能實施框架協議采購。對前述第二種適用情形,主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目采購,通過簽訂時間、地點、數量不確定的采購合同滿足需求的,不能采用框架協議采購方式。二是框架協議采購為多頻次、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式。符合前述適用情形的,集中采購機構或者主管預算單位可以實施框架協議采購,也可以按項目采購來執行,并非強制其采用框架協議采購方式。但一旦選擇框架協議采購方式,就應當執行《辦法》的規定。
問:什么是封閉式框架協議采購?什么是開放式框架協議采購?二者有什么區別?
答:《辦法》將框架協議采購分為封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購兩種形式,并明確以封閉式框架協議采購為主。封閉式框架協議采購強調通過公開競爭訂立框架協議,除經框架協議約定的補充征集程序外,不能隨意增加協議供應商。開放式框架協議采購則是由征集人先明確采購需求和付費標準等條件,凡是愿意接受協議條件的供應商都可以申請加入。
封閉式框架協議和開放式框架協議都要通過公開征集程序訂立,二者的主要區別在于:一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協議采購中,確定入圍供應商必須有競爭和淘汰,淘汰比例一般不低于20%,而且至少要淘汰一家供應商;而在開放式框架協議采購中,供應商提出加入申請后,征集人會對申請文件進行審核,如果供應商符合資格條件,并對征集公告中的框架協議內容和付費標準進行了響應,就可以入圍,不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協議有效期內,不能隨意增加協議供應商,入圍供應商無正當理由不允許退出;而在開放式框架協議有效期內,供應商可以隨時申請加入和退出。
問:封閉式框架協議采購和開放式框架協議采購分別適用于什么情形?
答:《辦法》規定,框架協議采購原則上應當采用封閉式框架協議采購,只有兩種情形可以采用開放式框架協議采購:一是前述框架協議采購第一種適用情形中,因執行政府采購政策不適合淘汰供應商的,比如疫苗采購;以及受基礎設施、行政許可、知識產權等限制,供應商數量在3家以下,并且不適合淘汰供應商的,比如在一些地方,電信服務商不足3家。二是前述框架協議采購第三種適用情形中,能夠確定統一付費標準,并且為了更好地向公眾提供服務,需要讓所有愿意接受協議條件的供應商都加入的政府購買服務項目。比如,政府購買失業培訓、養老、體檢等服務,服務對象可持政府發放的代金券等憑單或其他證明,從入圍供應商中自主選擇服務機構。
問:封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的評審規則有哪些,在執行中需要注意什么?
答:封閉式框架協議采購的入圍評審規則是根據框架協議采購的競爭特點來設置的,包括價格優先法和質量優先法。
《辦法》規定,價格優先法是封閉式框架協議采購選擇入圍供應商的主要方法。如果產品的質量和服務標準明確、統一,就可以在滿足這些要求的基礎上,只圍繞價格開展競爭,這是國際通行的競爭方法,也是最直接、最公平、使用最普遍的方法,有利于推動明確產品的需求標準。例如,電腦等產品有明確的標準,采用價格競爭既保障了基本功能和質量,也有效控制了高價問題。使用價格優先法要注意結合實際需要,細分領域和等次,合理確定需求標準。這里需要說明的是,實踐中確定會計、審計等服務需求標準有一定的難度,主管預算單位、行業協會和相關企業要共同努力,推進服務標準的研究制訂工作,逐步確立針對產品質量、能夠開展競爭評判的具體要求,而不僅僅是依靠會計準則、審計準則等行業通用規范。在第二階段確定成交供應商時,采購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇,也可以通過順序輪候或者二次競價的方式來確定。
《辦法》對質量優先法的適用范圍是嚴格限制的,僅適用于兩類項目:一是有政府定價或者政府指導價,無法競價的;二是對功能、性能等質量有特別要求的儀器設備,例如,一些檢測、實驗設備,主要是為了滿足科研需要,鼓勵高新技術產品應用,可以在一定限度內減少對價格因素的考慮。使用質量優先法應當在需求調查的基礎上,結合需求標準科學確定最高限制單價和質量競爭因素。在第二階段確定成交供應商時,可以不再競爭價格。
問:框架協議的訂立主體是誰?訂立主體應當如何落實《辦法》的規定?
答:框架協議主要由集中采購機構和主管預算單位訂立。對于集中采購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等,由集中采購機構負責征集程序和訂立框架協議;集中采購目錄以外品目,由主管預算單位負責征集程序和訂立框架協議。其他預算單位,如醫院、高校等,確有需要的,經其主管預算單位批準,也可以作為征集人組織實施框架協議采購,并按照《辦法》關于主管預算單位的規定執行。
集中采購機構和主管預算單位要加強內控管理,結合《辦法》規定建立健全相關內控制度和操作規程,在采購需求確定、采購實施計劃編制、公開征集活動組織和框架協議履行管理等環節全面落實主體責任,做好有關工作。一是做好框架協議采購前期準備。摸清不同采購單位對框架協議采購的基本需求。集中采購機構要擬訂采購方案,報財政部門審核;主管預算單位要將本部門、本系統有特殊要求、需統一配置的小額零星采購列入部門集中采購項目,擬訂采購方案,報財政部門備案。同時,要做好電子化采購相關準備,已有電子采購系統的,根據《辦法》規定優化功能設置;沒有電子采購系統的,為避免重復建設,可選擇已開發相關功能的第三方平臺實施框架協議采購。二是加強需求標準的制定,組織開展需求調查,充分聽取采購人、供應商和專家等的意見,合理確定采購需求,并逐步形成各類采購的需求標準。三是科學確定最高限制單價,充分開展需求調查,形成與貨物、服務需求標準相對應的最高限制單價,為供應商競爭報價提供基礎。四是根據工作需要和采購標的市場供應及價格變化情況,合理確定框架協議有效期。貨物項目價格變化較大,有效期一般不超過1年;服務項目相對穩定,有效期一般不超過2年。五是開展框架協議履行管理,包括對第二階段最高限價、需求標準的執行情況和確定成交供應商情況進行管理,為第二階段合同授予提供工作便利,對入圍產品升級換代進行審核,建立用戶反饋和評價機制,公開封閉式框架協議第二階段成交結果,辦理入圍供應商清退和補充事宜等。
問:針對以往協議供貨、定點采購中存在的質次價高、“買得便宜用得貴”等問題,《辦法》規定了哪些舉措?
答:解決協議供貨、定點采購中的突出問題,關鍵是要落實好《辦法》確立的核心競爭機制,包括前面提到的加強需求管理、增強評審客觀性、兩階段選擇等。除此以外,《辦法》還規定了一些措施:一是集中采購機構、主管預算單位要盡可能確保采購需求標準與最高限制單價相匹配。二是對封閉式框架協議供應商入圍設置不同淘汰率,一般不得低于20%。但是對于采用質量優先法的儀器設備采購,由于沒有政府定價、政府指導價,評審環節又未開展價格競爭,為更好地平衡質量與價格的關系,將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規格型號,不能采用專供政府采購的產品,避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導致價格不可比。同時,要求貨物項目的每個采購包只能用一個產品響應,避免多產品響應形成報價組合,干擾價格競爭。四是對耗材使用量大的復印、打印等儀器設備,引入全生命周期成本理念,要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價,并在評審時考慮專用耗材使用成本。五是引入外部競爭機制,當采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物,而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的,可將合同授予該非入圍供應商。
問:供應商對框架協議采購活動有異議的,如何救濟?相關違法行為如何處理?
答:在框架協議采購的兩階段,供應商均可依法提出質疑和投訴。框架協議訂立階段,供應商如認為征集相關的文件、過程和入圍結果使自己權益受損的,可依法向征集人提出質疑,對質疑答復不滿意或征集人未按時答復的,可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段,供應商如認為二次競價、順序輪候過程和成交結果使自己權益受損的,可依法向采購人、采購代理機構提出質疑,對質疑答復不滿意或采購人、采購代理機構未按時答復的,可依法向財政部門提出投訴。采購合同履行過程中產生的爭議,按照合同約定和民法典等法律法規規定處理,不屬于質疑和投訴范圍。質疑、投訴的具體要求按照政府采購法及其實施條例、《政府采購質疑和投訴辦法》等規定執行。
為保障《辦法》的有效實施,《辦法》根據政府采購法及其實施條例,規定了不同情形的處理措施,以及主管預算單位、采購人、采購代理機構、供應商、財政部門及其工作人員等各方主體的法律責任。